© 2020 Daniel, Jean-Pierre ; Oyarbide, Christian
Édition : BoD - Books on Demand GmbH,
12/14 rond-point des Champs-Élysées, 75008 Paris
Impression : BoD - Books on Demand GmbH, Norderstedt, Allemagne

ISBN : 978-2-3222-4626-7

Dépôt légal : décembre 2020

Pourquoi ce livre ?

Depuis plus de cinq ans, le Cercle Vivienne a développé une éthique du débat, fondée sur la liberté de ton, la sincérité et la convivialité.

Sont intervenus des acteurs majeurs de la protection sociale complémentaire, issus de toutes les familles de l’assurance, autour de petits déjeuners et de dîners qui ont réuni plusieurs centaines de participants.

À chaque manifestation, nous sommes surpris du plaisir des participants (intervenants ou auditeurs) à se retrouver dans un contexte « différent ».

Il est vrai que les lieux de débats, « sans langue de bois », francs mais bienveillants, sont rares dans notre secteur.

Stimulés par ces échanges, les membres du Cercle ont produit, en 2017, collectivement, un ouvrage : Système de santé : aux grands mots les grands remèdes qui propose des scénarios possibles d’évolution de notre système de santé (voir couverture en annexe).

Avec ce nouvel ouvrage, nous invitons le lecteur à « retravailler » ce qui constitue l’un des piliers de la démocratie « à la française » : notre système de protection sociale.

Des successions de réformes, prétendument techniques, sont venues, selon nous, remettre en cause, par petites touches et sans discussion sur le fond, les principes même de ce système, hérités de l’immédiat après-guerre (voir en annexe la déclaration de Pierre Laroque du 23 mars 1945 qui a guidé les ordonnances de création de la sécurité sociale).

Fidèle à sa vocation, le Cercle Vivienne souhaite ouvrir le débat sur l’avenir de la démocratie sociale « à la française » au travers de cet ouvrage à voix multiples.

C’est précisément la nécessité d’une multiplicité de points de vue qui a guidé ce livre : toutes les contributions, tous les articles sont signés et nous remercions vivement tous les acteurs sollicités qui se sont prêtés au jeu.

Ont participé à ce livre

Comité de rédaction :

Michel Charton : cofondateur du Cercle Vivienne

Jean-Pierre Daniel : rédacteur

Jean Mombazet : cofondateur du Cercle Vivienne

Christian Oyarbide : cofondateur du Cercle Vivienne

Jean Sammut : cofondateur du Cercle Vivienne

Rédacteurs :

Christian Oyarbide

Jean-Pierre Daniel

Points de vue rétrospectifs :

Gaby Bonnand

Etienne Caniard

Gilles Johanet

Jean-Claude Mallet

Jacques Nozach

Jean Sammut

Guy Vallancien

Contributions des acteurs d’aujourd’hui :

Quentin Bériot

Arnaud Chneiweiss

Bruno Gabellieri

Pierre François

Stéphane Junique

Philippe Mixe

André Renaudin

Jean Sammut

Djamel Souami

Jean-François Tripodi

Introduction

La Sécurité sociale
au cœur des tensions

Une institution aussi symbolique – élément clé de la solidarité nationale – omniprésente dans la vie quotidienne des Français – la Sécurité sociale traite un peu plus d’un milliard de feuilles de soins chaque année – est par nature au cœur de tensions philosophiques, politiques et économiques.

Nous avons volontairement réduit le champ de cet ouvrage au pilier « assurance maladie » de notre protection sociale. Nous pensons cependant que ces « tensions » valent pour une large part pour les autres piliers, notamment pour le pilier retraite. Elles prendront encore plus de force si le pilier « Perte d’autonomie » se met en place.

Ces tensions sont inhérentes à tout système qui se veut global et qui touche à des « fonctions sociales » aussi essentielles que l’accès à la santé. Les réponses apportées diffèrent, évidemment, selon les pays et selon les périodes.

Petit survol de quelques-unes de ces tensions :

Tension entre une vision assurancielle et une vision « sanitaire ».

Protection, via l’assurance, contre les conséquences du risque de maladie ou organisation de l’accès au système de soins pour tous.

Tension entre une approche comptable et une conception sociale.

Vertu de l’équilibre budgétaire sous contrainte de limitation des prélèvements ou principe solidaire : « On cotise selon ses moyens et on bénéficie selon ses besoins. »

Tension entre solidarités et réparations.

Légitimation du système par la reconnaissance de droits collectifs à la santé ou bien de droits à la réparation des « accidents de santé ».

Tension entre l’État et les acteurs de marché.

L’État et ses agences seuls en charge de la protection de la santé ou bien responsabilité collective des acteurs économiques.

Tension entre démocratie politique et démocratie sociale.

La représentation démocratique définit les droits sociaux et organise leur effectivité ou laisse au marché la charge de cette organisation.

Tension entre libertés individuelles et collectives.

À la source des droits, les besoins individuels ou les solidarités collectives.

Tension entre une approche universaliste et une vision communautariste.

Des droits identiques pour tous ou des droits définis par groupes, communautés…

Ce survol, nécessairement lapidaire et incomplet, permet de situer l’ambition et les limites de cet ouvrage.

L’ambition : démontrer que la vision de Pierre Laroque, pour qui la démocratie sociale est une condition de la démocratie tout court, est d’une criante actualité ; rappeler la nécessité du débat autour de son avenir.

Les limites : espérer trancher ce débat au travers d’un ouvrage n’est ni possible ni souhaitable, tant ces questions fondent le « vivre ensemble » républicain.

Ce ne serait, de toute façon, pas l’objet du Cercle Vivienne qui est de donner matière à questionner.

Nous avons donc choisi de vous proposer des points de vue multiples.

- Point de vue historique : le projet de « sécurité sociale » de 1945 est le produit de débats antérieurs, d’un moment (la Libération), et n’a jamais été achevé.

- Points de vue rétrospectifs d’acteurs de cette histoire qui sont les témoins de cet inachèvement et des questionnements actuels.

- Points de vue de l’étranger : le modèle français de prise en charge des frais de santé est très loin d’être universel, non seulement dans son organisation mais également dans ses principes.

- Point de vue d’acteurs actuels des complémentaires santé sur leur rôle face à la place grandissante de l’État dans la définition de l’objet même de leur « métier ».

- Point de vue « d’avenirs » proposant des scénarios d’évolution des fondements de notre protection sociale assis sur les tensions d’aujourd’hui.

Précisons enfin que le Cercle Vivienne n’a pas commenté ces points de vue : tout d’abord parce que sa propre diversité exclut la possibilité d’un rebond univoque, mais également parce que son objectif est de permettre à chaque lecteur d’enrichir – nous l’espérons – son propre point de vue. Ou, à tout le moins, de le questionner.

Pour le Cercle Vivienne, le Comité de rédaction.

Vues de l’Histoire

(Jean-Pierre Daniel)

Un régime de sécurité sociale, aussi complexe que le système français, est le produit d’une longue histoire dont le discours de Pierre Laroque du 23 mars 1945 marque une étape décisive. Ce texte représente à la fois l’aboutissement de réflexions anciennes et les fondements du système que nous connaissons encore aujourd’hui, 75 ans après.

Pendant cette longue période se sont succédées des situations économiques et politiques très différentes : Reconstruction, Trente Glorieuses, crise pétrolière et récessions, alternances droite/gauche et mouvements sociaux parfois violents. Pour répondre à ces changements de situations, la Sécurité sociale a fait l’objet de nombreuses réformes qui ne sont jamais parvenues à guérir les maux dont elle souffrait et souffre toujours (universalité limitée, équilibres financiers contestés, cloisonnements des acteurs…). Dans les pages qui suivent, Jean-Pierre Daniel s’est essayé à résumer ces évolutions et ces réformes, en espérant que la connaissance du passé contribue à éclairer la situation actuelle, voire à anticiper les évolutions futures.

L’ABOUTISSEMENT D’UNE HISTOIRE

La Sécurité sociale n’est pas sortie des eaux ex nihilo en 1945. Le discours fondateur de Pierre Laroque représente l’aboutissement et la conceptualisation d’une évolution des pensées et des institutions qui trouve son origine à l’époque des Lumières. En France, à la fin du XVIIIe siècle, alors que s’amorcent les prémisses de la révolution industrielle, naît l’idée que l’État a un rôle à jouer dans la défense du plus faible. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen préambule de la Constitution de 1793 affirme que « la société doit la subsistance au citoyen malheureux ». À l’époque, cette déclaration de principe eut pour seule conséquence de réduire le rôle de l’Église dans l’administration des secours aux pauvres. Peu de temps auparavant, la loi Le Chapelier du 17 juin 1791 édictait : « C’est aux conventions libres d’individu à individu de fixer la journée de travail, à l’ouvrier de maintenir la convention avec celui qui l’occupe. » Cette loi interdit les associations ouvrières et détruit les systèmes d’entraide professionnelle qu’elles avaient bâties. La première moitié du XIXe siècle, en dépit des mouvements utopistes et notamment fouriéristes, est restée sur l’axiome libéral de l’égalité de pouvoir entre le patron qui possède la machine et l’ouvrier qui loue la force de ses bras. Pour les hommes des Lumières qui ont fait la Révolution, c’est la propriété individuelle qui doit assurer à chaque citoyen une protection lors des aléas de l’existence. En France, mais aussi en Europe, c’est la décennie révolutionnaire des années 1840/1850 qui va remettre en cause cette fausse égalité et permettre la naissance des premières assurances sociales. Celles-ci visent à rétablir l’équilibre entre ouvriers et patrons et à permettre à l’ouvrier de subsister quand lui manque la force de ses bras. Lorsque les politiques de gauche prennent conscience que la répartition à tous de la propriété individuelle n’aura pas lieu, ils s’efforcent de trouver un moyen de subvenir aux besoins de l’ouvrier et de sa famille en cas de maladie, de chômage ou de retraite.

L’ÉCHEC DES MUTUELLES

À côté de la charité et de l’assistance, qui restaient encore largement entre les mains de l’Église, apparaissent alors en France les premières sociétés de secours mutuel qui doivent réconcilier, dans l’esprit hérité des Lumières, la sécurité et la liberté. Les mutualistes sont libres d’adhérer et de contribuer financièrement à la sécurité partagée. Pour nombre de penseurs de l’époque, la mutualité est parée de toutes les vertus puisqu’elle protège l’individu et sa liberté tout en permettant de compenser les pertes dues aux accidents de la vie. L’État ne doit pas intervenir dans la gestion des mutuelles, mais seulement adopter une neutralité bienveillante de nature à favoriser leur développement. Le sociétaire ne doit pas être contraint car il doit adhérer librement à la mutuelle. Néanmoins, l’État se méfie des sociétés de secours mutuel comme il se méfie des sociétés anonymes. Une loi de 1834 viendra les encadrer mais en même temps les reconnaître. Malgré cette reconnaissance, les mutuelles peinent à remplir les missions que leurs promoteurs leur ont assignées et ne parviennent pas à assurer une vraie protection sociale. Le Second Empire crée le statut de « société de secours mutuel approuvée » en favorisant le développement d’une mutualité territoriale, axée sur le canton, où les notables ont toute leur place et sur laquelle veillent les préfets. Le nombre des sociétaires progresse, de moins de 300 000 au début du Second Empire aux deux millions au tournant du siècle, ce qui représente un pourcentage important des salariés de l’époque. Les indemnisations versées sont très faibles et les mutuelles ne font pas face aux besoins qu’elles sont censées couvrir qui concernent d’abord les conséquences de l’arrêt de travail. Les forces syndicales sont en général hostiles aux mutuelles approuvées et continuent à faire vivre des mutuelles professionnelles dans les bassins industriels qui se constituent dans la seconde moitié du siècle. La population des mutualistes évolue, la proportion d’ouvriers diminue, et en 1904 l’Internationale socialiste préconise l’instauration d’un système d’assurance obligatoire pour les remplacer. Ce vœu sera exaucé en 1910.

DES TÂTONNEMENTS À LA CHARNIÈRE DU SIÈCLE

Les premières caisses de retraite naissent d’initiatives privées. Elles sont créées dès 1868 par le patronat des mines et des chemins de fer et se développent rapidement. Elles sont environ deux cents à la fin du siècle, mais elles sont de faible dimension, ce qui nuit à leur efficacité. En outre, leur origine patronale provoque la suspicion des travailleurs. Il faut attendre la loi Waldeck-Rousseau en 1884 et la reconnaissance des syndicats pour que naissent les sociétés mutuelles d’assistance qui permettent aux salariés de se protéger contre le risque de chômage. En 1898, leur champ d’action est étendu aux risques d’accident, de vieillesse et de décès. Le développement de ces sociétés est rapide car elles sont encouragées et subventionnées par les municipalités. En 1905, l’État se substitue aux communes dans leur financement et reconnaît ainsi pour la première fois la notion de risque social. Peu de temps auparavant, en cette période de reconnaissance d’une classe ouvrière, d’un prolétariat (même si le mot fait peur), la loi de 1898 fait peser sur l’employeur une responsabilité sans faute en cas d’accident du travail. L’assurance des entreprises contre les accidents du travail se met en place et deviendra obligatoire en 1905. Elle est à l’époque confiée aux sociétés d’assurances privées.

En 1910, l’État – soucieux de mettre de l’ordre dans le maquis des caisses de retraites qui avaient proliféré à la fin du siècle – crée les retraites ouvrières et paysannes. Gérées en capitalisation et financées par une double cotisation du salarié et de l’employeur, elles réunissent au sommet de leur activité 2,5 millions de personnes, soit une part significative de la population salariée de l’époque. Ce double mode de financement atteste pour la première fois de l’existence d’une responsabilité de l’employeur au-delà de la seule vie de travail de son ouvrier.

L’EXEMPLE DE L’ÉTRANGER

Simultanément chez nos voisins, cette période charnière du XIXe au XXe siècle donne lieu à des avancées similaires. En Allemagne, Bismarck, soucieux d’endiguer la montée des mouvements socialistes, met en place un système d’assistance aux plus pauvres où l’on peut voir l’embryon d’un État-providence. La couverture du risque maladie est réalisée en 1883 et l’année suivante ce sont les accidents du travail qui sont assurés. En 1889, le processus s’achève avec la mise en place d’une assurance invalidité et vieillesse. La Grande-Bretagne connaît une évolution similaire. En 1897, une protection contre les accidents du travail est créée, en 1908 une pension de vieillesse et en 1911 une assurance contre la maladie et le chômage sont installées.

En France, comme chez nos proches voisins, le XXe siècle s’ouvre alors que l’assistance a fait place à des formes d’assurances professionnelles et que la prévoyance individuelle a été remplacée par des systèmes collectifs. Ces mécanismes sont encore facultatifs. Ils sont loin de couvrir l’ensemble des populations auxquelles ils pourraient potentiellement s’adresser, mais ils sont suffisamment présents pour que l’État se doive d’intervenir. Trois grandes lois vont préparer la société française à l’évolution majeure qui interviendra après la seconde guerre mondiale.

LES LOIS D’OBLIGATION

La loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes (que l’on a déjà évoquée) est la première de ces lois qui obéissent à une « logique d’obligation ». L’État, qui jusqu’alors s’était limité à son rôle de régulateur, va plus loin et impose à l’employeur la prise en charge du risque de survie de son ancien ouvrier. À cette date, seuls les fonctionnaires, les cheminots et les mineurs bénéficiaient obligatoirement d’un régime de retraite. Lors des débats – longs et houleux – qui précédèrent l’adoption de la loi, la pierre d’achoppement fut le caractère obligatoire du système proposé. Nombreux sont les politiques qui, se référant à l’individualisme révolutionnaire et à la protection que donnerait la propriété privée, seraient partisans d’un système facultatif, ce qui aurait vidé le mécanisme de toute utilité. Néanmoins, l’Histoire donnera raison à ses opposants puisque les retraites ouvrières et paysannes n’occuperont jamais la place centrale que leur assignaient leurs promoteurs. Dès la fin de la Grande Guerre, le nombre des cotisants va diminuer et la modicité des pensions versées ne va pas contribuer au succès du système.

La loi sur les assurances sociales de 1928 va naître dans un contexte plus favorable. La période d’après-guerre est très sensible aux préoccupations de santé publique et au déclin de la natalité, conséquence de la diminution de la population masculine. S’y ajoute le retour au bercail des Alsaciens-Lorrains qui bénéficient déjà des avancées mises en place par Bismarck. Il y a bien encore à la Chambre des résistances sur le caractère obligatoire du futur régime, mais elles cèdent devant le poids d’un État qui a démontré pendant la guerre sa capacité à organiser la société et la vie économique. Cette loi de 1928 institue un régime obligatoire de prévoyance couvrant la maladie, l’invalidité et la maternité. Elle se heurtera à une vive opposition et ne sera jamais vraiment appliquée.

En 1932, la dernière de ces lois portant obligation est adoptée et remplace celle de 1928 : elle concerne tous les salariés jusqu’à un certain plafond de salaire et outre les risques de maladie, maternité, invalidité et décès, elle introduit l’amorce d’un mécanisme d’allocations familiales. Selon les options politiques des députés, les motivations seront diverses. Souci nataliste et souhait de maintenir la femme au foyer chez les catholiques, moyen de limiter les hausses de salaires dans les milieux patronaux, et hostilité des syndicats ouvriers qui considèrent que c’est à l’État de prendre en charge l’enfance comme il devrait prendre en charge « les vieillards, les malades et les infirmes », pour reprendre la formule qui était celle de Louis Blanc au siècle précédent.

Ces prestations sont effectuées par des caisses primaires départementales qui peuvent être créées à l’initiative des sociétés de secours mutuel, des organisations syndicales ou patronales ou encore agricoles. Ces caisses peuvent développer des œuvres sociales et ce sera le début de la création de dispensaires et de cliniques par les sociétés de secours mutuel. Cette loi de 1932 qui a donné lieu, avant et après son adoption, à de vifs débats, sera retouchée en 1935. Cependant, on peut considérer qu’à cette date en France un système de protection sociale assez complet et sophistiqué est désormais en place.

LE FRONT POPULAIRE ET VICHY

Dans la droite ligne de ces évolutions législatives, la période du Front Populaire, et notamment l’accord de Matignon du 7 juin 1936, consacre la légitimité de l’État à intervenir dans l’univers du travail salarié. La relation entre l’ouvrier et son employeur ne relève pas que de la sphère privée. L’État doit intervenir pour que l’évolution de l’économie contribue à une meilleure cohésion sociale. Même les libéraux de l’époque ne croient plus que les seules lois du marché suffisent à garantir l’harmonie sociale. Sur le plan conceptuel de la théorie économique, ce nouveau rôle de l’État trouve sa légitimité dans l’œuvre de Keynes qui a publié en 1936 La théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie. Le régime de Vichy, qui va succéder à cette période fertile en avancées sociales, n’abolit pas ces conquêtes de l’entre-deux guerres. À partir d’une idéologie opposée à la philosophie socialiste de la période précédente, il va maintenir en place le cadre législatif qui vient d’être établi et il crée de nouvelles subventions qui, elles, s’inscriront dans la logique de la Révolution Nationale. La prime au premier enfant, le supplément familial des fonctionnaires, l’allocation de la mère au foyer, autant de mesures qui visent à maintenir la femme dans son rôle de mère au foyer. L’allocation aux vieux travailleurs créé à la même époque renvoie à la pratique de l’assistance, quand l’aide accordée aux mutuelles répond à la volonté d’encadrer les individus dans des structures qui les dépassent. Ces mutuelles seront contrôlées par l’Institut national d’action sanitaire et sociale où beaucoup se compromettront avec l’administration de Vichy. Quand il s’agira de mettre en place un régime de sécurité sociale, la Mutualité sera inaudible du fait de sa compromission avec le régime antérieur, mais aussi parce que ses dirigeants se positionneront en défenseurs de leurs institutions, à l’inverse de l’ambition de justice portée par le Conseil National de la Résistance.

LA LIBÉRATION ET LA CONSTITUTION DE 1946

La période de la Libération se caractérise par une unanimité des élites politiques issues de la Résistance sur la nécessité d’instaurer un nouvel ordre social. Ce consensus s’exprime dans le programme du Conseil National de la Résistance. Il s’agit de revenir à la démocratie politique, mais aussi d’instaurer une sécurité sociale – sans majuscules – faite de solidarité et de justice dont bénéficiera l’ensemble de la population. Il s’agit de lutter contre l’insécurité sociale. En observant l’échec de l’individualisme libéral et faisant preuve de méfiance à l’égard de l’utopie marxiste, les rédacteurs de la Constitution de 1946 écrivent dans son préambule : « La Nation garantit à tous (…) la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence. » On trouve là les principes qui servent de trame au fameux discours de Pierre Laroque, dans lequel il définit ce que doit être cette « sécurité sociale » qu’il porte alors sur les fonts baptismaux. La « sécurité sociale » est aussi bien celle de la société en elle-même que de l’individu dans la société. C’est par l’action de tous que la sécurité de chaque membre de la collectivité est réalisée. Et c’est à l’État, dont le rôle est prééminent, qu’il revient de mettre en œuvre cette protection pour tous.

POUR UNE SÉCURITÉ SOCIALE GLOBALE

Pierre Laroque, qui dès 1930 a travaillé au Conseil National des Assurances Sociales, est un spécialiste mais aussi et surtout un novateur. Sa conception de la sécurité sociale comme élément constitutif de la démocratie l’amène à une vision globale qui repose sur trois piliers. La politique économique doit viser le plein emploi. La politique de prévention des accidents du travail doit améliorer le sort des ouvriers. Le libre jeu des acteurs du marché doit être corrigé afin de permettre une redistribution des richesses produites. La Sécurité sociale de Pierre Laroque va bien au-delà d’un simple mécanisme assuranciel. Il s’agit d’obtenir l’adhésion de la population pour mettre en place :

- Une conception globale de la sécurité sociale qui suppose une politique économique d’éradication du chômage.

- Une protection qui s’étend à l’ensemble de la population et qui concerne, au-delà de la maladie, tous les aléas de l’existence.

- Un financement par des contributions payées par tous et une participation des syndicats à la gestion du régime.

L’ÉLAN INITIAL

L’ordonnance du 19 octobre 1945 institue une « organisation de la sécurité sociale » chargée d’assurer la protection des travailleurs contre les risques de toute nature. Peu de temps après, la loi du 22 mai 1946 prévoit l’assujettissement à la Sécurité sociale de tout Français résidant sur le territoire. Dans les mois qui suivent, les allocations familiales sont étendues à la quasi-totalité des ménages comme l’assurance vieillesse qui concerne toute la population active. Le vœu de Pierre Laroque, qui souhaite un régime applicable à tous, est ainsi exaucé.

Ces textes organisent un régime général qui repose sur des caisses régionales organisées par risques, sécurité sociale, allocations familiales et vieillesse : Caisses primaires, régionales et nationale. Conformément aux principes de démocratie sociale issus du programme du CNR, ces caisses sont administrées par des représentants des usagers : employés et patrons, avec toutefois le garde-fou d’une tutelle de l’État.

Si l’ordonnance de 1945 souhaitait concerner l’ensemble des travailleurs, elle avait admis la survivance à titre provisoire des régimes spéciaux, dont bénéficiaient dès avant la guerre certaines professions, les cheminots et les mineurs notamment. Elle prévoyait aussi le maintien de la spécificité d’une protection sociale pour l’agriculture, sans prévoir dans ce cas une intégration future au régime général.

DES EXTENSIONS MALGRÉ LES CORPORATISMES